Penghindaran pajak semakin menjadi perhatian seiring meningkatnya aktivitas bisnis lintas negara. Perbedaan tarif dan ketentuan perpajakan antarnegara memberikan ruang bagi perusahaan multinasional untuk menyusun struktur transaksi yang dapat menekan beban pajak.
Dalam batas tertentu, perencanaan pajak merupakan bagian yang wajar dalam kegiatan usaha. Namun, ketika suatu struktur transaksi sengaja dirancang untuk memperoleh manfaat pajak dengan memanfaatkan celah ketentuan yang tidak sesuai dengan substansi ekonominya, persoalan penghindaran pajak mulai muncul.
Pola tersebut antara lain dapat dilakukan melalui transfer mispricing, thin capitalization, Controlled Foreign Company (CFC), conduit company, hingga hybrid mismatch. Meskipun memiliki bentuk berbeda, berbagai skema tersebut memiliki pola yang serupa, yaitu memanfaatkan perbedaan atau kelemahan aturan perpajakan untuk mengurangi beban pajak.
Tantangan tersebut mendorong negara-negara memperkuat instrumen anti-penghindaran pajak, baik melalui aturan domestik maupun kerja sama internasional. Indonesia pun membangun kerangka yang semakin berlapis melalui Specific Anti-Avoidance Rule (SAAR), General Anti-Avoidance Rule (GAAR), serta implementasi Pilar Dua Base Erosion and Profit Shifting (BEPS).
SAAR: Menutup Celah melalui Aturan Spesifik
Salah satu pendekatan yang digunakan Indonesia adalah SAAR, yaitu aturan yang secara khusus dirancang untuk mencegah skema penghindaran pajak tertentu.
Kerangka SAAR dapat ditemukan dalam Pasal 18 UU PPh. Pengaturannya kemudian diperinci melalui berbagai peraturan pelaksana sesuai dengan karakteristik transaksi yang menjadi perhatian.
Dalam konteks thin capitalization, misalnya, PMK Nomor 169/PMK.010/2015 mengatur batasan perbandingan utang dan modal dalam menentukan besarnya biaya pinjaman yang dapat diperhitungkan secara fiskal.
Sementara itu, ketentuan CFC diatur melalui PMK Nomor 107/PMK.03/2017. Ketentuan tersebut pada dasarnya dirancang untuk mencegah penundaan pengakuan penghasilan melalui perusahaan yang dikendalikan di luar negeri.
Untuk transaksi afiliasi, pemerintah juga memperkuat penerapan prinsip kewajaran dan kelaziman usaha (arm’s length principle) melalui PMK Nomor 172 Tahun 2023. Aturan ini tidak hanya membahas penentuan harga transfer, tetapi juga memperluas perhatian terhadap hubungan istimewa yang secara substansi dapat memengaruhi transaksi.
PMK 172/2023 juga mengatur berbagai aspek penting seperti metode penentuan harga transfer, corresponding adjustment, koreksi sekunder, Mutual Agreement Procedure (MAP), dan Advance Pricing Agreement (APA).
Kehadiran berbagai aturan tersebut menunjukkan bahwa Indonesia tidak membiarkan seluruh persoalan penghindaran pajak diselesaikan melalui satu instrumen. SAAR bekerja dengan menutup celah yang telah dikenali secara spesifik.
Namun, pendekatan tersebut memiliki keterbatasan. Ketika muncul skema baru yang belum secara eksplisit diatur, SAAR dapat menghadapi kesulitan untuk menjangkaunya.
GAAR: Ketika Substansi Lebih Penting daripada Bentuk
Keterbatasan SAAR kemudian melahirkan kebutuhan terhadap pendekatan yang lebih umum. Di sinilah konsep General Anti-Avoidance Rule (GAAR) menjadi relevan.
Berbeda dengan SAAR yang menyasar skema tertentu, GAAR memberikan dasar bagi otoritas untuk menguji substansi suatu transaksi dan tujuan ekonominya ketika terdapat indikasi bahwa struktur tersebut digunakan terutama untuk memperoleh manfaat pajak secara tidak semestinya.
Di Indonesia, pendekatan tersebut memperoleh penguatan melalui PP Nomor 55 Tahun 2022, khususnya Pasal 32. Ketentuan tersebut memberikan kewenangan kepada Menteri Keuangan untuk mencegah praktik penghindaran pajak dengan memperhatikan substansi ekonomi suatu transaksi.
Pendekatan ini penting karena bentuk hukum suatu transaksi tidak selalu menggambarkan realitas ekonominya. Dua transaksi dapat memiliki dokumen dan struktur formal yang berbeda, tetapi secara substansi memiliki tujuan ekonomi yang sama.
Prinsip substance over form karena itu menjadi instrumen penting untuk menghadapi skema yang tidak dapat dijangkau secara memadai oleh aturan yang bersifat spesifik.
Namun, GAAR juga menghadirkan tantangan tersendiri. Semakin luas kewenangan untuk menilai substansi transaksi, semakin besar pula kebutuhan terhadap batasan dan pedoman penerapan yang jelas.
Tanpa parameter yang memadai, perbedaan penafsiran antara otoritas pajak dan Wajib Pajak dapat berkembang menjadi sengketa. Di satu sisi, GAAR diperlukan untuk mencegah penyalahgunaan ketentuan. Di sisi lain, penerapannya tidak boleh mengorbankan kepastian hukum bagi kegiatan usaha yang memiliki tujuan ekonomi yang nyata.
Karena itu, efektivitas GAAR tidak hanya bergantung pada keberadaan norma, tetapi juga pada kualitas analisis, konsistensi penerapan, dan kemampuan membedakan antara perencanaan pajak yang wajar dengan penghindaran pajak yang bersifat agresif.
Ketika Batas Negara Tidak Lagi Cukup
SAAR dan GAAR pada dasarnya bekerja dalam kerangka hukum domestik. Persoalannya, perusahaan multinasional beroperasi lintas yurisdiksi. Karena itu, satu negara tidak selalu dapat menyelesaikan persoalan penghindaran pajak hanya dengan memperkuat aturan nasionalnya.
Perusahaan dapat memindahkan fungsi, aset tidak berwujud, pembiayaan, atau laba ke yurisdiksi lain. Ketika negara-negara memiliki tarif dan aturan yang berbeda, perbedaan tersebut dapat dimanfaatkan untuk melakukan perencanaan pajak lintas negara.
Kondisi inilah yang kemudian mendorong kerja sama internasional melalui proyek BEPS yang dikembangkan oleh OECD dan G20 Inclusive Framework. Perkembangannya kemudian melahirkan BEPS 2.0 dengan pendekatan Two-Pillar Solution.
Pilar Dua memperkenalkan Global Minimum Tax melalui Global Anti-Base Erosion Rules atau GloBE Rules. Kerangka ini menetapkan tarif pajak minimum efektif sebesar 15% bagi grup perusahaan multinasional yang memenuhi ambang batas pendapatan konsolidasi EUR750 juta.
Indonesia mengadopsi ketentuan tersebut melalui PMK Nomor 136 Tahun 2024 yang berlaku mulai Tahun Pajak 2025.
Dalam kerangka ini, apabila tarif pajak efektif suatu grup di suatu yurisdiksi berada di bawah 15%, dapat timbul top-up tax. Mekanisme tersebut antara lain berkaitan dengan Domestic Minimum Top-up Tax (DMTT), Income Inclusion Rule (IIR), dan Undertaxed Profits Rule (UTPR).
Konsep ini membawa perubahan penting. Persaingan antarnegara melalui pemberian tarif pajak yang sangat rendah tidak lagi memiliki dampak yang sama seperti sebelumnya karena kekurangan pajak hingga tarif minimum tertentu dapat dipungut melalui mekanisme pajak minimum global.
Mengubah Arah Insentif Investasi
Penerapan pajak minimum global juga membawa konsekuensi terhadap desain insentif perpajakan.
Selama ini, tarif pajak yang rendah atau fasilitas seperti tax holiday dapat menjadi salah satu instrumen untuk menarik investasi. Namun, apabila fasilitas tersebut menyebabkan tarif pajak efektif grup multinasional berada di bawah batas minimum, manfaat pajak yang diberikan Indonesia berpotensi dikompensasi melalui top-up tax berdasarkan ketentuan GloBE.
Kondisi tersebut mendorong Indonesia untuk meninjau kembali desain kebijakan insentif investasinya.
Persaingan investasi tidak lagi cukup mengandalkan tarif pajak rendah. Faktor seperti kepastian hukum, kualitas infrastruktur, kemudahan berusaha, ketersediaan tenaga kerja terampil, serta kualitas layanan pemerintah menjadi semakin penting.
Pajak minimum global pada akhirnya bukan hanya mengubah cara perusahaan menghitung kewajiban pajaknya, tetapi juga mendorong negara mengubah cara mereka bersaing mendapatkan investasi.
Tantangan yang Belum Selesai
Kehadiran SAAR, GAAR, dan Pilar Dua menunjukkan bahwa Indonesia telah memiliki kerangka pencegahan penghindaran pajak yang semakin komprehensif. Namun, keberadaan aturan belum otomatis menyelesaikan seluruh persoalan.
Skema penghindaran pajak terus berkembang mengikuti perubahan model bisnis dan teknologi. Struktur kepemilikan perusahaan semakin kompleks, transaksi lintas negara semakin cepat, dan aset tidak berwujud semakin memiliki peran besar dalam menciptakan nilai ekonomi.
Situasi tersebut menuntut otoritas pajak memiliki kapasitas sumber daya manusia dan teknologi yang memadai untuk menganalisis transaksi secara mendalam. Digitalisasi administrasi perpajakan melalui Coretax juga perlu diikuti dengan kemampuan memanfaatkan data untuk mengidentifikasi risiko perpajakan secara lebih akurat.
Pada saat yang sama, keseimbangan antara penegakan hukum dan kepastian hukum harus tetap dijaga. Aturan anti-penghindaran pajak yang terlalu lemah akan membuka celah, tetapi aturan yang terlalu luas tanpa batasan yang jelas juga dapat menciptakan ketidakpastian bagi dunia usaha.
Karena itu, tantangan Indonesia ke depan bukan sekadar menambah aturan. Yang lebih penting adalah memastikan bahwa setiap lapisan aturan dapat diterapkan secara konsisten, terukur, dan dapat dipertanggungjawabkan.
Pada akhirnya, penghindaran pajak merupakan persoalan yang tidak dapat diselesaikan dengan satu instrumen. SAAR dibutuhkan untuk menutup skema tertentu, GAAR diperlukan untuk menghadapi transaksi yang memanfaatkan celah yang belum teridentifikasi, sedangkan kerja sama internasional diperlukan ketika aktivitas ekonomi telah melampaui batas yurisdiksi.
Ketiganya bukan instrumen yang saling menggantikan, melainkan bagian dari satu sistem pertahanan yang saling melengkapi.
Keberhasilan kebijakan tersebut pada akhirnya akan sangat ditentukan oleh kemampuan Indonesia mengikuti perkembangan skema bisnis global, meningkatkan kualitas administrasi perpajakan, dan memberikan kepastian hukum kepada Wajib Pajak.
Sebab, setiap kali satu celah ditutup, bukan tidak mungkin muncul celah baru. Maka, pertarungan melawan penghindaran pajak bukanlah perlombaan untuk membuat aturan sebanyak-banyaknya, melainkan memastikan hukum, data, dan kapasitas institusi mampu bergerak lebih cepat daripada skema yang hendak menghindari pajak.
